Handbuch der Rechtsförmlichkeit

Bei der Vorbereitung neuer Rechtsetzung und bei der Rechtsprüfung kommt es entscheidend auf den authentischen amtlichen Wortlaut des geltenden Rechts an. Unverzichtbare Hilfsmittel sind deshalb die Verkündungsorgane des Bundes, also das Bundesgesetzblatt, der Bundesanzeiger, der elektronische Bundesanzeiger und das Verkehrsblatt. Welche Rechtsetzungsakte in welchem Verkündungsorgan zu veröffentlichen sind, ergibt sich im Einzelnen aus Artikel 82 Absatz 1 des Grundgesetzes, dem Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen³ und § 76 GGO oder spezialgesetzlichen Regelungen. Die Verkündung im Bundesgesetzblatt, im Bundesanzeiger sowie im elektronischen Bundesanzeiger ist Aufgabe des Bundesministeriums der Justiz. Ihm unterstehen die beim Bundesamt für Justiz angesiedelten Schriftleitungen der Verkündungsorgane. Sie bereiten die zu verkündenden Texte zur Fertigung der Urschrift und für den Druck vor. Mit Herstellung und Vertrieb ist die Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH beauftragt.

Das Bundesgesetzblatt erscheint in zwei gesonderten Teilen in unregelmäßiger Folge je nach Menge des zu verkündenden Stoffes. Das Bundesgesetzblatt Teil I enthält Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts sowie Anordnungen und Bekanntmachungen, deren Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt durch Rechtsvorschriften vorgeschrieben ist. Das Bundesgesetzblatt Teil II umfasst die völkerrechtlichen Verträge, die zu ihrer Inkraftsetzung erlassenen Rechtsvorschriften sowie die damit zusammenhängenden Bekanntmachungen. Die aktuellen Ausgaben des Bundesgesetzblatts sind im Internet frei zugänglich⁴.

Im Bundesgesetzblatt Teil III ist – von Ausnahmen abgesehen – das am 31. Dezember 1963 geltende Bundesrecht in vollem Wortlaut systematisch nach Sachgebieten geordnet abgedruckt. Die Systematik dieser Sammlung ist auch heute noch Grundlage für die Dokumentation des geltenden Bundesrechts. Maßgebend für die Textfeststellung und die dabei vorgenommene Bereinigung des Wortlauts waren das Gesetz über die Sammlung des Bundesrechts vom 10. Juli 1958⁵ und das Gesetz über den Abschluss der Sammlung des Bundesrechts vom 28. Dezember 1968⁶. Nach dem 31. Dezember 1963 verkündete Rechtsänderungen bauen auf dem in der Sammlung des Bundesrechts abgedruckten Wortlaut auf.

Als Beilagen zum Bundesgesetzblatt erscheinen jährlich Fundstellennachweise, die vom Bundesministerium der Justiz herausgegeben werden. Im Fundstellennachweis A (hellblaue Beilage zum BGBl. I) werden alle aktuell geltenden Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes nachgewiesen, und zwar mit Überschrift, Ausfertigungsdatum und Fundstelle der Urfassung. Außerdem findet man die Fundstellen aller dazu ergangenen Änderungen seit der letzten amtlichen Veröffentlichung des vollständigen Wortlauts. Jedes Stammgesetz und jede Stammverordnung wird in die nach Sachgebieten gegliederte Systematik des Bundesrechts (Rn. 25) eingeordnet und ist über seine Gliederungsnummer – die FNA-Nummer – leicht auffindbar. Der Fundstellennachweis B (rosa Beilage zum BGBl. II) enthält die völkerrechtlichen Verträge und die Verträge zur Vorbereitung und Herstellung der Einheit Deutschlands. Die Fundstellennachweise sind für Online-Abonnenten des Bundesgesetzblatts im Internet über die Homepage der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH⁷ abrufbar.

Das Verkündungsorgan der Europäischen Union ist das Amtsblatt der Europäischen Union. Es besteht aus zwei zusammenhängenden Reihen L und C sowie einer Reihe S (Supplement) und erscheint werktäglich in allen Amtssprachen der Europäischen Union. In der Reihe L werden die Verordnungen und Richtlinien und andere Rechtsvorschriften abgedruckt. Die Reihe C enthält Mitteilungen und Bekanntmachungen. Die Reihe C umfasst ferner einen ausschließlich in elektronischer Form verfügbaren Teil, das Amtsblatt CE. Dort werden die vorbereitenden Rechtsakte veröffentlicht. In der Reihe S werden Ausschreibungen der öffentlichen Hand veröffentlicht. Zum Amtsblatt der Europäischen Union erscheint halbjährlich ein zweibändiger Fundstellennachweis des geltenden Gemeinschaftsrechts. Der erste Band enthält ein systematisches Verzeichnis, der zweite Band ein chronologisches und alphabetisches Register. Die Ausgaben des Amtsblatts der Europäischen Union sind im Internet abrufbar über das Portal der Europäischen Union⁸. Der Fundstellennachweis ist ebenfalls dort zu finden.

Rechtsetzung kann heute nicht mehr ohne elektronische Hilfe vorbereitet und überprüft werden. Jede Rechtsetzung – ob erstmalige Regelung oder Änderung – muss sich widerspruchsfrei in die bestehende Rechtsordnung einfügen. Dafür ist es notwendig, sich Kenntnis vom gesamten geltenden Bundesrecht zu verschaffen. Nur so lassen sich unerwünschte Doppelregelungen, Unklarheiten und uneinheitlicher Sprachgebrauch vermeiden. Nicht zuletzt können auf dieser Grundlage auch Änderungsbefehle präzise formuliert werden.

Wichtigstes Hilfsmittel bei der Vorbereitung von Rechtsvorschriften – sowohl bei erstmaligen Regelungen als auch bei Änderungen – ist das juristische Informationssystem der juris GmbH. juris verfügt in Deutschland über die umfangreichste Informationssammlung zu allen Rechtsfragen und baut diese ständig aus. Die hohe Qualität des Informationsangebotes wird durch eine enge Zusammenarbeit mit den Dokumentationsstellen des Bundesverfassungsgerichts, der fünf obersten Gerichtshöfe, des Bundesamtes für Justiz und der Bundesländer gewährleistet. Allen Interessierten ist der Zugang zu diesem Informationssystem der juris GmbH gegen Entgelt offen. Für Personen, die Rechtsvorschriften bearbeiten, bietet juris vielfältige Suchmöglichkeiten insbesondere in folgenden Rubriken.

• Rechtsprechung
• Gesetze/Verordnungen
• Verwaltungsvorschriften.

Darüber hinaus gibt es Rubriken für Literaturnachweise, Zeitschriften, Lexika, Tarifverträge, Arbeitshilfen, Mitteilungen und Presse.

Die Rubrik Gesetze/Verordnungen enthält alle verkündeten Rechtsvorschriften des Bundes, die im Fundstellennachweis A erfasst sind, die Rechtsvorschriften der Länder, das Recht der Europäischen Union sowie die Doppelbesteuerungsabkommen der Bundesrepublik Deutschland mit anderen Staaten.

Die wichtigsten Daten zu jedem Gesetz und jeder Rechtsverordnung des Bundes finden sich in einem Rahmendokument, so insbesondere die vollständige Überschrift, das Erlassdatum, die Fundstelle der erstmaligen Verkündung und einer etwaigen Neufassung, die FNA-Nummer (Rn. 26), Angaben über Änderungen, die diese Rechtsvorschrift erfahren hat, und über Bezüge zum Recht der Europäischen Union. Die Stammgesetze und Stammverordnungen des Bundes sind mit ihrem vollständigen aktuell geltenden Wortlaut erfasst und können wahlweise im Zusammenhang oder als Einzelregelungen dargestellt und recherchiert werden. Auch der Wortlaut früherer Fassungen jeder einzelnen Regelung ist abrufbar. In Fußnoten werden dazu auch die jeweiligen Änderungen mit Fundstelle und Inkrafttretensdatum aufgeführt. Außerdem gibt es Hinweise auf Beziehungen zu anderen Rechtsnormen und abweichendem Landesrecht sowie zur relevanten Rechtsprechung und Literatur. Diese Angaben und Hinweise können über elektronische Verknüpfungen (Links) direkt abgefragt werden. Auch Anlagen zu Gesetzen und Rechtsverordnungen werden dokumentiert, sofern sie dargestellt werden können. Die Dokumentation wird vom Bundesamt für Justiz⁹ vorgenommen. Änderungen werden zeitnah nach der Verkündung eingearbeitet.

Die Möglichkeiten der Datenbank sind für die Gestaltung von Rechtsvorschriften in vielerlei Hinsicht bedeutsam. Die notwendigen Angaben für die richtige Zitierung eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung (Rn. 169 ff.) können schnell ermittelt werden. Bei Änderungsvorhaben kann überprüft werden, ob sich die Änderungsbefehle (Rn. 552 ff.) auf die richtigen Stellen im Wortlaut der zu ändernden Rechtsvorschrift beziehen. Man kann umfassend ermitteln, welche Vorschriften für einen bestimmten Fragenkomplex von Bedeutung sind. Darüber hinaus kann nach weiteren Aspekten wie z. B. Erlassdatum oder Inkrafttretensdatum gefragt werden, aber auch nach sinntragenden Wörtern, wie z. B. „Anfechtung“, „Verbraucher“ oder „Unternehmen“, um sie entsprechend ihrer inhaltlichen Bedeutung einheitlich im Bundesrecht zu gebrauchen.

Häufig wird in Rechtsvorschriften auf andere Vorschriften verwiesen. Damit bei der Änderung der Ausgangsnormen oder der Bezugsnormen die gewollten rechtlichen Verknüpfungen nicht durcheinandergeraten, muss bei Änderungen auch die Verweisungsproblematik (Rn. 218 ff.) beachtet werden. In der Datenbank kann ein Paragraph, allerdings höchstens bis zur Absatzebene, angegeben und nach allen anderen Vorschriften gefragt werden, die auf diese Bezugsnorm verweisen.

Mit Hilfe der Datenbank kann ferner festgestellt werden, welche Vorschriften zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen oder welche Rechtsverordnungen auf welchen ermächtigenden Vorschriften beruhen.

Auch für die Herstellung von Synopsen (Gegenüberstellungen) können die Texte der Datenbank genutzt werden. Synopsen sind bei Rechtsänderungen sinnvoll und oftmals unverzichtbar. In einer Spalte wird die geltende Fassung einer einzelnen Vorschrift, eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung im vollen Wortlaut abgedruckt, in einer zweiten Spalte die gewünschte künftige Fassung im vollen Wortlaut und in einer dritten Spalte dann die erforderlichen Änderungen.

„Gesetze im Internet“ ist eine weitere Datenbank, unter der nahezu alle Bundesgesetze und -rechtsverordnungen im aktuellen Wortlaut kostenlos abrufbar sind¹⁰. Diese Datenbank wird in Zusammenarbeit mit dem juristischen Informationssystem der juris GmbH bereitgestellt.

Weitere Informationen über das geltende Recht bietet EUR-Lex, das vom europäischen Amt für Veröffentlichungen erstellt wird¹¹. EUR-Lex enthält u. a. das Recht der Europäischen Union, die Fundstellen der Durchführungsbestimmungen im nationalen Recht der Mitgliedstaaten, Dokumente zu den Gesetzgebungsvorarbeiten, parlamentarische Anfragen sowie die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und des Gerichts erster Instanz¹². Dabei ist es möglich, während der Recherche zwischen den vorhandenen Sprachfassungen zu wechseln, um Parallelrecherchen durchzuführen. EUR-Lex bietet auch Zugriff auf das Amtsblatt der Europäischen Union, Reihe L und C, ab 1998. Über juris ist der Zugriff auf diesen Dokumentenbestand in der deutschen Fassung möglich.

Außerdem bietet die Datenbank „Gesetzesportal“ Informationen über aktuelle Gesetzgebungsverfahren, gesetzliche Änderungen und neue Gesetze aus dem Bundesgesetzblatt Teil I und Teil II, die parlamentarischen Drucksachen und Plenarprotokolle sowie die konsolidierten Gesetzestexte in den aktuellen und historischen Fassungen. Das „Gesetzesportal“ wird in einer Kooperation der juris GmbH mit dem Bundesanzeigerverlag betrieben und ist über einen Link vom Angebot der juris GmbH aus erreichbar.

Darüber hinaus sind die Entscheidungen aller Bundesgerichte ebenfalls im Internet veröffentlicht¹³.

In der Inhaltsübersicht des Bundesgesetzblattes sind unter der jeweiligen Überschrift der Gesetze und Rechtsverordnungen weitere Informationen enthalten. Der Hinweis FNA bezieht sich auf den Fundstellennachweis A (Rn. 26). Über die dort angegebene Gliederungsnummer können z. B. die Änderungen eines Gesetzes mit ihren Fundstellen ermittelt werden. Der Hinweis GESTA mit den entsprechenden Kennziffern ermöglicht es, die maßgebenden Gesetzesmaterialien zu ermitteln.

Das Informationssystem „GESTA“ (Stand der Gesetzgebung des Bundes) dokumentierte bis zur Sommerpause 2007 alle im Bundestag und im Bundesrat eingebrachten Gesetzesvorhaben und deren parlamentarische Behandlung. Seitdem wird GESTA als Bestandteil der Datenbank „DIP“ (Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentarische Vorgänge) weitergeführt. Mit Hilfe der im Bundesgesetzblatt ausgewiesenen GESTA-Nummern können die Gesetzgebungsmaterialien bei DIP zu jedem Gesetz einfach und schnell recherchiert werden. DIP ist das gemeinsame Informationssystem von Bundestag und Bundesrat. Es dokumentiert den vollständigen Ablauf der parlamentarischen Beratung eines Gesetzes – wie er in Drucksachen und Plenarprotokollen festgehalten ist – und bietet dabei einen umfassenden Zugriff auf alle elektronisch verfügbaren Dokumente (Gesetzentwürfe, Ausschussberichte, Debatten im Plenum usw.). DIP ist unter der Adresse http://dip21.bundestag.de/dip21.web/bt im Internet erreichbar.

Für die Fassung von Vertragsgesetzen und vertragsbezogenen Verordnungen im Zusammenhang mit völkerrechtlichen Verträgen hat das Bundesministerium der Justiz Richtlinien für die Fassung von Vertragsgesetzen und vertragsbezogenen Verordnungen (Richtlinien nach § 73 Absatz 3 GGO – RiVeVo) erlassen. Sie sind in der vom Auswärtigen Amt herausgegebenen Broschüre „Richtlinien für die Behandlung völkerrechtlicher Verträge“ enthalten und außerdem im Anhang 1 dieses Handbuchs abgedruckt.

Auch zu den Fragen, ob Bußgeldvorschriften erforderlich sind und wie Straf- und Bußgeldvorschriften im Nebenstrafrecht ggf. zu formulieren sind, gibt es Arbeitshilfen. Eine Arbeitsgruppe der Landesjustizverwaltungen und des Bundesministeriums der Justiz hat Leitsätze entwickelt, die der Rechtsausschuss des Bundesrates seit seinem Beschluss vom 2. März 1983 und das Bundesministerium der Justiz als Prüfungsmaßstäbe zugrunde legen. Es sind zum einen die „Leitsätze zur Erforderlichkeit bußgeldrechtlicher Sanktionen, insbesondere im Verhältnis zu Maßnahmen des Verwaltungszwangs“. Sie sind im Anhang 2 abgedruckt. Es sind zum anderen die „Leitsätze zur Ausgestaltung von Straf- und Bußgeldvorschriften im Nebenstrafrecht“. Diese Leitsätze wurden mit Empfehlungen und Beispielen versehen und eingearbeitet in die umfangreiche Arbeitshilfe „Empfehlungen zur Ausgestaltung von Straf- und Bußgeldvorschriften im Nebenstrafrecht“¹⁴.

Rechtsvereinfachung, Abbau von unnötiger Bürokratie und Eindämmung der Normenflut sind wichtige Zielvorstellungen bei der Rechtsetzung des Bundes. Daher sollen die Bundesministerien bereits mit der Erarbeitung der Entwürfe sicherstellen, dass ihre Rechtsetzungsvorhaben in jedem Stadium sowohl als Gesamtvorhaben als auch in ihren Einzelregelungen hinsichtlich ihrer Notwendigkeit und Wirksamkeit gut begründet sind. Die §§ 42 ff. GGO sind für eine bessere Rechtsetzung von besonderer Bedeutung. So zielt § 42 GGO auf die Einhaltung der formalen Anforderungen an den Aufbau einer Gesetzesvorlage, die Rechtsförmlichkeit und die Verständlichkeit des Regelungstextes. Die §§ 43 und 44 GGO verlangen, dass in der Begründung Ausführungen über Ziel, Zweck und Regelungsnotwendigkeit genauso enthalten sind wie die Auseinandersetzung mit in Betracht kommenden Regelungsalternativen und den Gesetzesfolgen. Die §§ 45 ff. GGO enthalten verfahrensmäßige Vorgaben über Abstimmungs- und Unterrichtungspflichten bis zur Kabinettvorlage, die dazu beitragen, dass größtmöglicher Sachverstand in den Entwurf einfließt und frühzeitig Akzeptanzprobleme vermieden werden können. Die Einhaltung der genannten Vorgaben der GGO wird mit einer Prüfliste für bessere Rechtsetzung (Anhang 3) unterstützt.

Eine sehr hilfreiche Unterstützung bei der Bearbeitung von Gesetz- und Verordnungsentwürfen bietet die Bundesakademie für öffentliche Verwaltung im Bundesministerium des Innern im Internet mit ihrer (kennwortgeschützten) „Arbeitshilfe Gesetzgebung“ an¹⁵. Sie stellt alle Verfahrensschritte dar, die ein Gesetz von den ersten Überlegungen bis zur abschließenden Verkündung im Bundesgesetzblatt durchlaufen muss. Sie wird ergänzt durch die für die Rechtsetzung maßgeblichen Vorschriftentexte sowie Basismaterialien und weiterführende Literaturhinweise.

Die Software eNorm hilft, rechtsförmliche und redaktionelle Vorgaben während der Erarbeitung von Gesetzentwürfen einzuhalten. Sie baut auf dem Textverarbeitungsprogramm „Microsoft Word" auf. eNorm ermöglicht, die Dokumente im gesamten Gesetzgebungsverfahren bis hin zur Verkündung und Normendokumentation durchgängig zu verwenden. Das Programm arbeitet mit einheitlichen Dokumentvorlagen für die verschiedenen Typen von Rechtsvorschriften und bietet verschiedene Hilfe­ und Prüffunktionen. So erhält man Fehlermeldungen oder Warnungen, wenn gegen bestimmte rechtsförmliche Regeln verstoßen wird. Zitierungen von Rechtsvorschriften können direkt anhand der juris-Datenbank des Bundesrechts überprüft und aktualisiert werden. Zudem können die Daten in strukturierter Form (XML) exportiert werden, was die spätere Verkündung der Texte optimiert und die Normendokumentation entlastet¹⁶.

Seit dem 1. August 2006 gelten die neuen Regeln der Rechtschreibung auch in der Normsprache. Das Bundesministerium des Innern und das Bundesministerium der Justiz halten die obersten Bundesbehörden durch Gemeinsame Rundschreiben auf dem aktuellen Stand der Neuerungen. Das komplette Regelwerk sowie ein Wörterverzeichnis sind in einer Beilage zum Bundesanzeiger veröffentlicht worden¹⁷.

Der Redaktionsstab der Gesellschaft für deutsche Sprache beim Deutschen Bundestag¹⁸ ist spezialisiert auf Sprachberatung zu Gesetzentwürfen. Er gibt Auskunft und Rat zu allen Fragen der Wortwahl und Wortbedeutung, der Gestaltung von Texten, der Schreibweisen und Zeichensetzung sowie zur Neuregelung der Rechtschreibung. Ihm sind nach § 42 Absatz 5 Satz 3 GGO grundsätzlich alle Gesetzentwürfe zur Prüfung auf sprachliche Richtigkeit und Verständlichkeit zuzuleiten. Dies sollte so früh wie möglich geschehen, spätestens jedoch, bevor sie dem Kabinett zur Beschlussfassung vorgelegt werden. Der Redaktionsstab weist auf sprachliche Fehler hin und bietet Formulierungsalternativen an.

Die „Fingerzeige für die Gesetzes- und Amtssprache“, 11. Auflage 1998, wurden von der Gesellschaft für deutsche Sprache gemeinsam mit den Bundesministerien des Innern und der Justiz herausgegeben. Als Ratgeber für die tägliche Formulierungspraxis geben sie Hilfestellung, wie die Verständlichkeit von Gesetzes- und Amtstexten verbessert werden kann. Sie enthalten eine Vielzahl von Formulierungsbeispielen und -anregungen.

Weitere Hilfestellung bieten die Merkblätter, die vom Bundesverwaltungsamt – Bundesstelle für Büroorganisation und Bürotechnik (BBB)¹⁹ – herausgegeben werden, so etwa das Arbeitshandbuch „Bürgernahe Verwaltungssprache“ und das Merkblatt M 19 „Sprachliche Gleichbehandlung von Frauen und Männern – Hinweise, Anwendungsmöglichkeiten und Beispiele“.