Handbuch der Rechtsförmlichkeit

Gesetze entfalten mit dem Inkrafttreten ihre Wirkung. Sie gestalten die Rechtsordnung für die Zukunft und erfassen daher regelmäßig alle künftig entstehenden Rechtsverhältnisse. Ein neues Gesetz kann jedoch auch bestehende Rechtsverhältnisse betreffen. Dabei ergeben sich Unterschiede, je nachdem ob es sich um abgeschlossene oder noch offene Sachverhalte handelt. Durch Übergangsvorschriften werden die Wirkungen des Gesetzes oder einzelner Regelungen klargestellt, verändert oder mit Blick auf die angestrebte künftige Ordnung besonders ausgestaltet.

Im Verfahrensrecht und im materiellen Recht gilt für Rechtsverhältnisse, die zwar auf Grund alter, abgelöster Regelungen entstanden waren, aber als noch nicht abgeschlossen anzusehen oder auf Dauer angelegt sind (z. B. laufende Verfahren, Ehen oder Kindschaftsverhältnisse, Dauerschuldverhältnisse wie Miete), der Grundsatz, dass im Zweifel das neue Recht anzuwenden ist. Soll anstelle des neuen Rechts etwas anderes gelten, muss dies ausdrücklich bestimmt werden. Im Fachrecht können besondere, von der Rechtsprechung entwickelte Grundsätze gelten, wie bestehende Rechtsverhältnisse nach Rechtsänderungen zu behandeln sind (z. B. Rechtsprechung zu Artikel 170 des Einführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuche).

Neue Regelungen erfassen dagegen nicht Rechtsverhältnisse, die beim Inkrafttreten des neuen Gesetzes bereits abschließend geregelt waren. Hierzu gehören nicht nur solche Rechtsverhältnisse, bei denen die gesetzlich angeordneten Folgen bereits eingetreten sind. Auch diejenigen, die die tatbestandlichen Voraussetzungen einer bislang gültigen Rechtsnorm in der Vergangenheit erfüllt haben, können die darin angeordnete Rechtsfolge grundsätzlich weiterhin beanspruchen. Für diese Rechtsverhältnisse bleibt also die Rechtslage ausschlaggebend, die bei ihrem Entstehen galt. In solche abgeschlossenen Sachverhalte einzugreifen, ist aus Gründen des Vertrauensschutzes grundsätzlich nicht zulässig.

Bei neuen Stammgesetzen muss daher geprüft werden, ob in Anpassungsregelungen festzulegen ist, wie bereits begonnene Verfahren und bestehende Rechtsverhältnisse zu behandeln sind. Oft ist ein schroffer Übergang von einem Rechtszustand auf einen anderen nicht möglich, weil auf die bestehenden Rechtsverhältnisse aus verfassungsrechtlichen oder sonstigen Gründen Rücksicht zu nehmen ist. Hier finden sich regelmäßig die Fälle der sog. „unechten Rückwirkung“ (Rn. 52 Punkt 7.2).

Ebenso ist zu prüfen, ob für neue Rechtsverhältnisse nach dem Inkrafttreten des neuen Rechts eine Anlaufzeit vorgesehen werden soll. So kann es geboten sein, künftig entstehende Rechtsverhältnisse erst nach und nach an eine gewünschte Rechtslage heranzuführen.

Bei der Prüfung, ob eine Übergangsregelung erforderlich ist, sollten folgende Faustregeln beachtet werden:

• Eine Übergangsregelung ist dann erforderlich, wenn sich der mit dem neuen Gesetz angestrebte Rechtszustand nicht sogleich vollständig erreichen lässt.
• Bestehen Zweifel, inwieweit Sachverhalte abgeschlossen oder noch offen sind, sollte eine Übergangsregelung festlegen, wie diese Sachverhalte künftig zu behandeln sind.
• Stets ist abzuwägen zwischen dem Vertrauen, das in den Fortbestand einer bestimmten Rechtslage gesetzt wird, und dem Interesse des Staates an der sofortigen Durchsetzung einer neuen Regelung. Je dringender das Anliegen des Gesetzgebers ist, das er mit der Neuregelung verfolgt, und je zwingender die Notwendigkeit ihres sofortigen Vollzugs ist, desto mehr spricht für eine sofortige Anpassung der Rechtsverhältnisse an die neuen Vorschriften.
• Die Notwendigkeit einer Übergangsregelung kann sich unmittelbar aus Grundrechten ergeben. Zum Beispiel folgt aus Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes die Notwendigkeit von Übergangsregelungen, wenn der Zugang zu oder das Verbleiben in einem Beruf neu geregelt wird.

Bei der Formulierung von Übergangsregelungen besteht ein erheblicher Gestaltungsspielraum. In vielen Fällen reicht es aus, die Anwendung eines neuen Gesetzes oder einzelner Vorschriften auf bestehende Rechtsverhältnisse auszuschließen oder auf Rechtsverhältnisse zu begrenzen, die nach dem Inkrafttreten entstehen. Eine Formulierung wie „Dieses Gesetz gilt nur für die Rechtsverhältnisse, die nach dem Inkrafttreten des Gesetzes entstehen“ sollte nicht verwendet werden. Sie lässt außer der Selbstverständlichkeit, dass das Gesetz für künftige Sachverhalte gilt, nicht unmittelbar erkennen, wie bisherige zu behandeln sind. Es empfiehlt sich vielmehr, an die bestehenden Rechtsverhältnisse anzuknüpfen.

Die Anwendung des neuen Gesetzes auf bestehende Rechtsverhältnisse kann von besonderen Voraussetzungen abhängig gemacht oder mit Einschränkungen verbunden werden.

Dies können sowohl Stichtage und Ereignisse vor Inkrafttreten des Gesetzes als auch die Erfüllung bestimmter Anforderungen nach seinem Inkrafttreten sein. In diesen Fällen genügt es, das neue Gesetz mit einem Selbstzitat anzuführen, z. B. „Dieses Gesetz ist nicht auf … anzuwenden“ oder „Dieses Gesetz gilt für …“.

Soll in der Übergangsvorschrift an das Inkrafttretensdatum des Gesetzes angeknüpft werden und ist dieses in der Inkrafttretensregelung durch einen Datierungsbefehl (Rn. 448 ff.) bestimmt, kann auch in der Übergangsvorschrift mit Datierungsbefehlen gearbeitet werden.

Wenn in der Inkrafttretensregelung ein gespaltenes Inkrafttreten (Rn. 455 ff.) vorgesehen ist, muss eindeutig zum Ausdruck gebracht werden, an welchen der vorgesehenen Inkrafttretenstermine die Übergangsvorschrift anknüpft. Anwenderfreundlich ist es, das jeweilige Datum konkret oder durch einen Datierungsbefehl zu bezeichnen. Der gemeinte Inkrafttretenszeitpunkt kann aber auch durch eine Bezugnahme auf die gemeinte Inkrafttretensregelung umschrieben werden („Inkrafttreten dieses Gesetzes nach § … Absatz …“).

Wenn das Inkrafttreten des neuen Gesetzes mit der Aufhebung bisheriger Regelungen verbunden wird, die aufgehobenen Regelungen aber übergangsweise weiter angewendet werden sollen, empfiehlt es sich, nicht nur das Inkrafttretensdatum als Schnittstelle zu bezeichnen. Bei der Weiteranwendung bisherigen Rechts ist es für den Rechtsanwender wichtig, die letzte Fassung des Gesetzes ermitteln zu können, dessen Regelungen für Altfälle weiter angewendet werden sollen. Dafür können zusätzlich Datum und Fundstelle des ablösenden Gesetzes angegeben werden, denn dieses enthält die Angaben zum letzten Stand des weiter anzuwendenden Gesetzes.

Die maßgebliche Fassung des Gesetzes kann aber auch durch eine statische Bezugnahme ausgedrückt werden.

Übergangsvorschriften werden in der Regel in einem oder mehreren Paragraphen am Ende des Stammgesetzes vor der Inkrafttretensregelung zusammengefasst. Übergangsvorschriften sind von Inkrafttretensvorschriften strikt zu trennen. Die Überschrift lautet „Übergangsregelung“, „Übergangsregelungen“, „Übergangsvorschrift“ oder „Übergangsvorschriften“, sofern nicht Überschriften gebildet werden, die den Gegenstand noch genauer beschreiben. Umfangreiche Übergangsregelungen aus Anlass einer großen Kodifikation können in einem eigenen Einführungsgesetz zusammengefasst werden (Rn. 756 ff.).

Ist abzusehen, dass das Gesetz häufig geändert werden wird und dass jedes Mal vergleichbare Übergangsregelungen erforderlich werden, sollte geprüft werden, ob eine „ständige“ Übergangsregelung (Blankettnorm) gebildet werden kann.

Die Blankettnorm kann die Abwicklung von Altfällen nach altem Recht auch an ein Ereignis knüpfen, das den Einschnitt zwischen altem und neuem Recht markiert.

Auch in einer Blankettnorm kann das Fortgelten des alten Rechts – wie in jeder anderen Übergangsregelung – an besonders festgelegte Voraussetzungen geknüpft werden.